Union Bancaire: vers la conciliation des intérêts financiers privés et des intérêts publics?

L’Union Bancaire Européenne témoigne de la volonté d’une gestion commune du secteur bancaire. Mise en place à la suite de la crise de 2008, elle vise à concilier les intérêts bancaires privés et les intérêts publics. Pourtant indispensable, elle reste, dans les faits, irréalisée.

Initiée en 2012 comme réponse à la crise financière et établie en 2014, l’Union Bancaire Européenne (UBE) est reconnue à ce jour comme le plus grand saut fédéral de l’histoire de l’Union Économique et Monétaire. Se reposant sur un Règlement Unique, elle est composée de trois piliers : le Mécanisme de Supervision Unique (MSU), le Mécanisme de Résolution Unique (MRU) et le Système de Garantie des Dépôts. Le premier assure la bonne surveillance du respect des exigences prudentielles comprises dans le règlement de l’UBE. Le deuxième concerne le système de résolution des défaillances bancaires et est censé défaire le lien entre crise financière et crise de la dette souveraine. Le troisième doit permettre de protéger les déposants des risques bancaires et du renflouement interne (bail-in).

Ainsi, on est tenté de voir dans l’UBE une étape déterminante dans le processus de conciliation des intérêts bancaires privés et des intérêts publics.

Quelles difficultés dans le processus d’établissement de l’Union bancaire européenne ?

Établissant un nouvel ordre bancaire européen en matière d’exigences prudentielles, l’UBE était faite pour se confronter à différentes réticences et résistances. Parmi celles-ci, on compte celles des États membres et celles des représentants d’intérêts bancaires privés.

L’UBE vise tout d’abord à la centralisation et l’uniformisation des systèmes de régulation et de supervision de l’activité bancaire dans la Zone euro. La supervision est ainsi dirigée par la Banque Centrale Européenne (BCE). Cette dernière effectue elle-même la supervision des banques d’importances systémiques. Les premières réticences concernant l’édification d’un pareil système centralisé vinrent donc naturellement des États membres, peu disposés à abandonner à une institution supranationale leurs compétences en matière de régulation et de supervision bancaires.

Le MRU vise lui l’établissement d’un système de résolution des défaillances bancaires dans la Zone euro. Il doit permettre d’éviter le recours à l’argent public pour le renflouement des banques (bail out). Ce mécanisme s’accompagne d’un Fonds de Résolution Unique (FRU) alimenté par les banques de la Zone euro elles-mêmes. Chacune d’elles contribue donc à l’établissement d’un système de protection contre le risque de crise bancaire. Cette logique de mutualisation des contributions au FRU est l’un des aspects de l’UBE les plus critiqués par les représentants des intérêts bancaires privés. Ces derniers y voient une exigence de solidarité discutable entre des établissements appartenant à des marchés nationaux inégalement exposés aux risques de défaillances et de crises bancaires.

Représentants des intérêts bancaires privés : de l’influence sur le régulateur et superviseur à l’utilisation de la supervision

En 2012, l’Observatoire des Politiques Économiques en Europe (OPEE), dans son bulletin intitulé L’Union bancaire permet-elle de sauver l’euro, présentait ironiquement la BCE comme une institution « indépendante de tout sauf du monde financier » (M. Dai, S. Sarfati, 2012). Beaucoup veulent percevoir dans la centralisation au niveau européen des systèmes de supervision bancaires nationaux, une volonté d’éloigner le représentant d’intérêt financier privé, ayant longtemps opéré au niveau national, du régulateur et superviseur, et ainsi d’éviter toute forme de capture réglementaire de ces systèmes par l’acteur financier (C. de Boissieu, 2014).

Beaucoup veulent percevoir dans la centralisation au niveau européen des systèmes de supervision bancaires nationaux, une volonté d’éloigner le représentant d’intérêt financier privé, ayant longtemps opéré au niveau national, du régulateur et superviseur, et ainsi d’éviter toute forme de capture réglementaire de ces systèmes par l’acteur financier.

On peut toutefois aujourd’hui dire que les représentants d’intérêts bancaires nationaux ne sont pas empêchés de se faire entendre auprès des régulateurs et superviseurs de l’Union. On ira plus loin en soulignant certains éléments du discours porté par ces représentants devant le régulateur et superviseur européen. Certains veulent voir dans la BCE, un soutien ou un relai dans la représentation des intérêts du secteur bancaire européen. La BCE se munit, en effet, à travers son rôle de superviseur, d’une faculté d’évaluation de l’état des marchés bancaires de la Zone euro sans égale. Cette observation amène des voix, parmi les représentants d’intérêts bancaires privés, à réclamer d’elle l’exercice d’une activité de représentation des intérêts des marchés bancaires européens au sein des forums internationaux de régulation, le Comité de Bâle en tête. Ce dernier établissant des règles visant l’activité bancaire au niveau international et n’accédant, à priori, que difficilement aux besoins spécifiques des marchés bancaires nationaux ou régionaux, devrait, dans cette logique, se voir confronté aux arguments, appuyés par l’expérience, d’un superviseur européen – porte-voix de ses établissements supervisés – pour une redéfinition des règles internationales applicables en matière d’exigences prudentielles.

Représentant des intérêts publics : une adhésion à un projet jugé inaccompli

Déjà en 2014, Finance Watch, une ONG représentant les intérêts publics auprès des institutions de l’Union européenne, percevait, comme nombre d’autres observateurs, l’UBE comme « un projet fondamental inachevé ». Adhérant à la structure et au fonctionnement de son premier mécanisme, ces organisations s’inquiètent aujourd’hui de la difficulté du système à se saisir du MRU et du fonds de résolution qui y est associé.

Des épisodes récents expliquent cette inquiétude. Ceux-là ont fait basculer ces représentants de la croyance dans le fonctionnement du mécanisme, au doute sur sa réelle opérationnalité. Le premier d’entre eux se tint le 7 juin 2017. Le Conseil de Résolution Unique (CRU), l’autorité responsable du Fonds de Résolution Unique (FRU) rattaché au MRU, décidait de débloquer une part de ce fonds pour venir en aide à l’établissement espagnol Banco Popular. Tout allait alors dans le sens des intérêts défendus par les représentants des intérêts publics ainsi que celui du rôle donné au CRU. Au cours du même mois, cependant, le CRU était amené à s’abstenir sur le cas du plus vieil établissement bancaire du monde, la banque italienne Monte dei Paschi di Siena (BMPS), alors en difficulté sur ses liquidités et sa solvabilité, après un accord passé entre le gouvernement italien et la Commission européenne. Cet accord autorisait le gouvernement italien à injecter plus de 5 milliards d’euros de capital dans la banque à la condition d’imposer à l’établissement un plan de restructuration. Le 23 juin 2017, le Conseil s’abstenait sur les cas de deux autres banques italiennes : la Banca Popolare di Vicenza et la Veneto Banca, toutes deux déclarées défaillantes. Enfin, le 24 février 2018, le CRU s’abstint sur le cas de la banque lettone ABLV Bank AS et de sa filiale ABLV Bank Luxembourg alors jugées en états de « faillites ou quasi-faillites » par la BCE.  Si la banque lettone sera mise en liquidation volontaire et sa filiale luxembourgeoise placée en sursis dans l’attente d’un repreneur, tous les établissements italiens mentionnés se verront renfloués au moyen du recours aux deniers publics… Les observateurs du monde financier et les représentants d’intérêts publics regretteront ainsi d’observer le CRU renoncer si régulièrement à assumer le rôle justifiant son existence.

Les observateurs du monde financier et les représentants d’intérêts publics regretteront ainsi d’observer le CRU renoncer si régulièrement à assumer le rôle justifiant son existence.

En conclusion, il doit être dit que l’Union bancaire est un progrès considérable dans la réalisation de l’objectif visant à concilier les intérêts bancaires privés et les intérêts publics. On constate cependant que cette conciliation n’est pas tout à fait établie : les représentants d’intérêts bancaires n’ayant pas perdu l’oreille du régulateur et superviseur et les représentants des intérêts publics se retrouvant dans l’attente de la pleine mise en place de l’UBE.  Il est vrai que cette structure demeure jeune : son mécanisme de résolution n’est pas encore pleinement adopté, le fonds de résolution qui y est rattaché ne sera alimenté à son niveau maximum qu’en 2023 et son troisième pilier n’est pas encore introduit. Aujourd’hui, États membres, représentants d’intérêts bancaires privés et représentants d’intérêts publics reconnaissent la nécessité d’une pareille structure. Peu en contestent la logique et les objectifs. Dès lors nous ne semblons pas faire face à un problème insurmontable.

Finalement,  l’état actuel de construction et de réalisation de l’Union bancaire conduit à la patience ceux qui souhaitent dès aujourd’hui en observer la pleine efficacité.

Mehdi Sénamaud-Bellamdaouar est étudiant en deuxième année de Master à l’Institut d’Études Européennes de l’Université Libre de Bruxelles.