Le processus des « Spitzenkandidaten » : la démocratie au cœur des traités

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Le processus des « Spitzenkandidaten » (que l’on peut traduire par « candidats têtes de liste ») a été lancé en 2012 et s’inscrit dans le cadre de la désignation du président de la Commission européenne par le Parlement européen. Apparemment contraire aux traités européens, ce procédé offre toutefois des avantages démocratiques non-négligeables pour l’Union européenne. Ainsi, ce processus mérite une contribution, surtout à la veille des élections européennes de 2019, dans le cadre desquelles il trouve une place primordiale.

La désignation du président de la Commission européenne : une procédure aux principales mains du Parlement européen

À l’origine, la désignation des membres de la Commission, ainsi que de son président, relevait de la décision souveraine des États membres. En effet, chaque commissaire était nommé par le gouvernement de chaque État membre. Ensuite, le président était désigné d’un commun accord entre chaque État membre, parmi l’ensemble des commissaires. Progressivement, les traités ont été modifiés pour intégrer le Parlement européen dans cette procédure.

Avec le traité de Lisbonne (2007), la procédure de désignation du président de la Commission est devenue mixte, associant le Conseil européen et le Parlement. L’article 17, §7, al. 1, TUE, dispose en effet que : « En tenant compte des élections au Parlement européen, et après avoir procédé aux consultations appropriées, le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, propose au Parlement européen un candidat à la fonction de président de la Commission. Ce candidat est élu par le Parlement européen à la majorité des membres qui le composent. Si ce candidat ne recueille pas la majorité, le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, propose, dans un délai d’un mois, un nouveau candidat, qui est élu par le Parlement européen selon la même procédure ».

C’est à la lecture de cette procédure que le processus des « Spitzenkandidaten » doit être analysé. En effet, cette pratique remet complètement en cause la portée de l’article 17, §7, al. 1, TUE.

Le processus des « Spitzenkandidaten » : entre démocratie et respect du droit

En marge des élections européennes de mai 2014, le Parlement a adopté une résolution (2012/2829), par laquelle il « demande instamment aux partis politiques européens de proposer des candidats à la présidence de la Commission et attend de ces candidats qu’ils jouent un rôle moteur dans la campagne électorale du Parlement, en particulier en présentant personnellement leurs programmes dans tous les États membres de l’Union [et] souligne qu’il est crucial de renforcer la légitimité politique du Parlement et de la Commission en liant plus directement leur élection respective au choix des électeurs ».

Pour le Parlement, le passage du terme « approuver » à « élire » par le traité de Lisbonne implique un choix parmi plusieurs candidats. Dans cette optique, toujours aux yeux du Parlement, le candidat à la présidence de la Commission présenté par le parti politique européen qui remportera le plus de sièges au Parlement devra être le premier à être proposé par le Conseil européen. Et c’est conformément à ces considérations que Jean-Claude JUNCKER, premier candidat du parti ayant obtenu le plus de voix (Parti populaire européen), a été élu président de la Commission le 22 octobre 2014 par le Parlement, après avoir été proposé par le Conseil européen.

Cette pratique nouvellement mise en place a suscité des controverses. En effet, si l’on s’en tient à la lettre des traités, le Conseil européen doit faire une proposition en tenant compte des élections au Parlement. Or, en considérant que le candidat à la présidence de la Commission présenté par le parti politique européen qui remportera le plus de sièges au Parlement devra être le premier à être proposé par le Conseil européen, le Parlement impose en quelques sortes au Conseil européen la proposition que celui-ci doit faire. En outre, cette nouvelle procédure modifie l’équilibre institutionnel de l’Union européenne et augmente les risques d’une politisation accrue de la Commission, risques qui pourraient mettre à mal son rôle de « source d’expertise indépendante » et de « gardienne impartiale des traités ».

Et pourtant, force est de constater que ce processus joue en faveur de la démocratie, en permettant aux citoyens européens de directement désigner le président de la Commission. Cette nouvelle pratique permet ainsi de réduire l’écart qu’il peut exister entre l’Union européenne et ses citoyens, raison pour laquelle certains la qualifie d’ « innovation constitutionnelle » ou d’ « innovation démocratique ».

Points de vue des acteurs concernés : des intérêts divergents

Encore récemment, le Parlement a rappelé qu’il « sera prêt à rejeter tout candidat à la présidence de la Commission qui n’a pas été désigné comme Spitzenkandidat en amont des élections européennes » (P8_TA(2018)0030). La position du Parlement est claire : il opte pour le maintien du processus de « Spitzenkandidaten » au nom des impératifs de démocratie. C’est ainsi que le rapporteur du Parlement, Esteban GONZÁLEZ PONS (PPE, ES), a pu énoncer que : « L’UE doit être plus démocratique et transparente, ou elle cessera simplement d’exister. Le fait que les citoyens connaissent les candidats à la présidence de la Commission européenne avant les élections est un pas important dans la bonne direction ».

Quant au Conseil européen, « il n’est pas fondamentalement opposé à ce processus mais reste désireux de garder une marge de manœuvre face aux résultats électoraux à venir. Toutefois, il refuse toute automaticité imposant de désigner forcément le Spitzenkandidat du parti politique étant arrivé en tête lors des élections européennes à la tête de la Commission » (Pierre QUÉNÉHEN et Inès FERRAND-PÉREZ, 2018).

Pour les partis politiques, ces derniers ne se privent pas de ratifier le processus. C’est ainsi que le Parti populaire européen, le Parti socialiste européen, les Conservateurs et réformistes européens, l’Alliance des démocrates et des libéraux pour l’Europe, les Verts européens et le Parti de la gauche européenne proposent actuellement des « Spitzenkandidaten » pour les élections européennes de mai 2019. Seul les groupes eurosceptiques et europhobes n’en proposent pas, contestant fermement ledit processus.

Conclusion

Il me semble que ce processus va manifestement à l’encontre des traités européens : « en tenant compte des élections au Parlement » ne signifie pas, de près ou de loin, « en proposant d’office le premier candidat du premier parti politique européen ». En ce sens, je rejoins la position du Conseil européen. Toutefois, le Parlement européen garde la mainmise, puisqu’il lui revient, en définitive, d’élire le candidat proposé par le Conseil européen. Et si ce candidat n’est pas un « Spitzenkandidat », le Parlement n’a aucunement l’intention de l’élire.

Ces considérations montrent à suffisance les rapports de force qui peuvent s’opérer au sein même des institutions de l’Union européenne. Plus fondamentalement, elles montrent que, au nom de la démocratie – valeur fondamentale de l’Union européenne –, la flexibilité est préférée, au détriment d’une révision lourde des traités constitutifs. Toutefois, cette pratique devrait, à mon sens, rapidement être ratifiée par les traités, car l’État de droit et le respect des procédures restent des valeurs européennes et des principes généraux du droit européens qu’il convient de respecter en toute mesure. Si des valeurs aussi floues que la démocratie permettent, du jour au lendemain, de passer outre les règles de révision des traités, sous prétexte que l’ensemble des institutions européennes adhèrent à une pratique, l’ordre juridique européen instauré par les traités sera bien compromis.

VAN GYZEGEM Alexandre est étudiant en Droit public et international (Master 1) à l’Université libre de Bruxelles

Bibliographie

– BEAUDONNET, L. et BERDAH, C., « Chapitre 4 – Les partis politiques et l’Union » in Études européennes, Bruxelles, Bruylant, 2017, pp. 141-171.

– ATIKCAN, E.-O., « Chapitre 14 – Les élections et les référendums européens » in Études européennes, Bruxelles, Bruylant, 2017, pp. 535-565.

– DONY, M., « Droit de l’Union européenne », 7e éd., Coll. UBlire, Bruxelles, édition de l’Université libre de Bruxelles, 2018.

– QUÉNÉHEN, P. et FERRAND-PÉREZ, I., « Spitzenkandidaten : l’infographie », Institut Jacques Delors, 7 novembre 2018, disponible en ligne sur http://institutdelors.eu/publications/Spitzenkandidaten-linfographie/

– DINAN, D., « Governance and Institutions : The Year of the Spitzenkandidaten », in Journal of Common Market Studies, Vol. 53, 2015, pp. 93-107.

– PENALVER GARCÍA, N. et PRIESTLEY, J., The Making of a European President, New-York, Palgrave Macmillan, 2015.

– GRABBE, H. et LEHNE, S., The 2014 European elections. Why a partisan Commission president would be bad for the EU, Centre for European Reform, 2013.

– Parlement européen, 22 novembre 2012, Résolution sur les élections au Parlement européen en 2014  (2012/2829(RSP)), disponible en ligne sur http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2012-0462+0+DOC+XML+V0//FR

– Parlement européen, 7 février 2018, Décision sur la révision de l’accord-cadre sur les relations entre le Parlement européen et la Commission européenne (2017/2233(ACI)), disponible en ligne sur http://www.europarl.europa.eu/RegistreWeb/search/simple.htm?reference=P8_TA(2018)0030&lg=FR&currentPage=1

– European Political Strategy Centre (EPSC), Commission européenne, Building on the Spitzenkandidaten Model. Bolstering Europe’s Democratic Dimension, 16 février 2018, disponible en ligne sur https://ec.europa.eu/epsc/sites/epsc/files/epsc_-_road_to_sibiu_-_building_on_the_Spitzenkandidaten_model.pdf

– https://mouvement-europeen.eu/Spitzenkandidat-innovation-democratique-a-conserver-europe/